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《突发环境事件应急处置阶段直接经济损失核定细则(征求意见稿)》编制说明

为规范突发环境事件直接经济损失评估工作,进一步说明《突发环境事件环境损害评估推荐方法》(以下简称《推荐方法》)中直接经济损失的核定原则,进一步细化核算方法,我部组织编制了《突发环境事件直接经济损失核定细则》(以下简称《细则》),现将有关情况说明如下:

一、《细则》的编制背景

      《中华人民共和国环境保护法》要求“突发环境事件应急处置工作结束后,有关人民政府应当立即组织评估事件造成的环境影响和损失”,在突发环境事件影响评估工作中,直接经济损失是其中一项重要的工作内容。同时,根据《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发环境事件应急预案》《突发环境事件调查处理办法》等相关文件规定和管理要求,直接经济损失评估结果是划分事件等级、追究事故责任、进行环境行政处罚、划定环境污染责任保险额度等多项工作的重要依据。因此追求并保证直接经济损失评估工作过程、评估结果的科学性和合理性非常重要。

      我国自2013年开始开展环境影响与损失评估工作,为了规范评估方法,2014年年底原环境保护部发布了《推荐方法》,其中包括突发环境事件直接经济损失评估方法。2015年至今利用《推荐方法》作为技术指导文件开展直接经济损失过程中,仍遇到一系列无法解决的问题。比较典型的有:

      2015年开展天津8·12事件环境影响评估时,由于事故类型属于生产安全事故次生的突发环境事件,如何区分原生事件直接经济损失与突发环境事件直接经济损失《推荐方法》没有设置统一的标准,爆炸现场的废弃物处置费用,是否计入以及哪些计入突发环境事件直接经济损失陷入困难。

      2016年开展甘肃锑矿尾砂泄漏事件直接经济损失评估过程中,由于事件波及3个省,直接经济损失调查对象包括3个地市、11个区县的相关部门,各部门填报的损失数据差异巨大,尤其筑坝费用相差数十倍。如何公正、合理处理同类费用、不同地域之间悬殊差异成为面临的又一难题。

      此外,在其他损失评估案例中还遇到很多其他小问题,比如加班费多少算作合理、现有费用类型不全某些损失无法涵盖等等。鉴于以上实际工作遇到的问题,2016年年底环境应急与事故调查中心着手组织编制《细则》,针对近年工作遇到的一系列问题,以实践经验为依据,细化直接经济损失的内容和核定原则,并于2017年初委托环境规划院开展编制工作。

二、《细则》的编制过程

      在《细则》编制之前,编制组梳理了2015年至2017年开展过的20余个直接经济损失评估典型案例,梳理出36个出现频次较多的典型问题,确定《细则》重点解决的问题和关键内容。在《细则》编制过程中,组织相关评估机构工作人员召开了2次讨论会,组织了1次专家研讨会,对《细则》进行了5次修改,于2017年11月形成了《细则(征求意见稿)》。

在《细则》的编制和修改过程中,坚持以下工作原则:

      一是内容翔实全面。对典型案例中梳理出的所有问题,以及预计以后工作中可能会出现的问题,《细则》通过扩充概念含义、调整或增加计算方法、设置衡量标准等方式,都给出了核定原则或方法,保障《细则》内容全面。

      二是贴合实际需求。《细则》以解决实际工作问题为首要目的,在制定原则或者标准时,以历史案例中的实际处理经验为基础,并充分考虑相关工作人员的意见,保障对相关问题的处理方式或方法贴合实际、符合应用需求。

      三是结合实例说明。在阐述《细则》中的各项核定原则或标准时,对大部分原则结合案例中的具体问题进行了举例说明,加深评估人员对相关内容的认识和理解,促进《细则》更好地发挥作用。

      四是与相关管理规定和技术标准保持衔接。我部正在制定突发环境事件环境影响和损失评估工作的管理办法,同时《细则》是对《推荐方法》的进一步补充和细化,在重要概念、基本计算方法方面与新的管理规定和《推荐方法》保持衔接,有差异之处以本《细则》为准,详见第四部分特殊问题说明。

三、《细则》的主要内容

      《细则》正文包含三部分。

      第一部分是总则,包含编制目的、适用范围、核定范围和核定程序。本部分内容说明了为何编制本《细则》、在什么情况下可以使用本《细则》,界定了直接经济损失核定的费用类型和内容范围,明确突发环境事件责任方在先期处置和应急处置工作中主动支出的应急处置费用,不计入直接经济损失。

      第二部分是核定原则和方法,是《细则》的核心内容。该部分提出了核定工作需遵循的通用原则,并按照直接经济损失包含的费用类型,分别对每一种费用类型解释含义、制定核定方法。每种费用的含义和核定方法与《推荐方法》基本保持一致。此部分的关键内容是以专栏的形式对每一种费用给出了核算说明,说明内容是对近年工作经验和案例的总结,对一些有争议的问题或情况作出统一的处理,提高核定结果的公正性和客观性。

      第三部分是附件。附件共有四个。附件A是本《细则》制定过程中引用和参考的文件列表。附件B对一些可能会有歧义或者复杂的费用内容作了详细解释,方便对《细则》的理解和使用。附件C说明了依据哪些凭证来确定各项费用的数额。此外,鉴于核定工作繁杂的特点,总结了历次核定工作的开展流程,并整合了不同事件中使用的数据调查表,形成了附件D的基础数据调查表,供相关工作单位和工作人员参考使用。

四、特别问题说明

      (一)将“保障工程费用”纳入应急处置费用

      在近年直接经济损失评估工作中常遇到一些费用无法归入《推荐方法》中原有的应急处置费用类型,比如饮用水水源地受到污染事件影响、临时启用备用水源地铺设引水管网产生的费用,某些应急处置现场无可通行道路临时修建道路产生的费用等等。因此在本《细则》中,应急处置费用增加了保障工程费用,用以指代应急期间保障人民正常生活和保障应急处置措施顺利实施产生的费用。

      (二)增加了“组织指挥行政费用”

      在实际直接经济损失评估工作中,有关部门在应急处置期间因公务接待产生的餐费、交通费以及召开应急研讨会议等产生的会议费等费用类型,无法归入《推荐方法》中的任何一项费用类型,因此在本《细则》中应急处置费用的类型新增一项组织指挥行政费用,用以指代应急指挥和组织管理部门以及其他单位针对应急工作开展办公活动和公务接待活动产生的相关费用。

      (三)合并行政支出费用

      在原有的直接经济损失计算方法中,各类型费用的计算公式中都有一项“行政支出费”,为避免与新增的组织指挥行政费用重复,同时使该费用所表达的意义与实际情况相吻合,将各类型费用具体计算公式中的“行政支出费”改为“后勤保障费”。另外,鉴于实际工作中专家咨询工作一般由应急指挥部统一组织,因此将各类型费用计算公式中的专家咨询费去掉,统一归入组织指挥行政费用中。

      (四)增加污染控制费用计算方法

      根据应急措施工作量可量化的特点,增加了根据工作量和单位工作量的单价进行费用核定的计算方法。比如筑坝或者开挖导流槽等工作,能够用体积或者土方量衡量工作量,且不同的工程类型有对应的造价标准,可利用工作量和造价标准计算工程的总费用。这种计算方法核定简便,同时便于不同实施主体或者不同区域之间对比费用的合理性,鼓励评估人员使用。

      (五)增加费用合理性核定说明

      在直接经济损失评估工作中,常常需要判断调查对象填报的数据是否合理,但是并没有统一的、明确的判断依据。因此本《细则》对各类型的费用提出了核定原则,作为合理性判断的统一标准帮助评估人员进行判断。同时,在专栏中使用案例对某项费用或某种情况下产生的费用是否合理进行具体说明,为直接经济损失费用合理性判断提供参考和依据。

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